No menos decidido se mostró Rivadavia en la política social y educacional. La creación de la Sociedad de Beneficencia llenó un vacío en la vida de la ciudad y de la campaña. Las escuelas primarias se multiplicaron, y la aplicación del método de educación mutua permitió superar las limitaciones de los recursos. Para los estudios medios estimuló y modernizó el Colegio de la Unión del Sur, a cuyos planes de estudio se incorporaron las disciplinas científicas, según el ejemplo de los países más desarrollados. Fundó un colegio de agricultura con su jardín botánico y un museo de ciencias naturales; trajo de Europa instrumentos de física y de química, y como culminación de su obra educacional creó la Universidad de Buenos Aires, inaugurada el 12 de agosto de 1821. Rivadavia pronunció el discurso de apertura y fue designado rector el doctor Antonio Sáenz. La cátedra de filosofía fue encomendada a Juan Manuel Fernández Agüero; y la enseñanza universitaria se dividió entre el departamento de estudios preparatorios y los departamentos de ciencias exactas, medicina, jurisprudencia y ciencias sagradas; poco después se iniciaba el primer curso de física experimental que dictó el profesor italiano Pedro Carta Molina.
Esta obra intensa y variada tenía el apoyo de un sector intelectual vigoroso aunque minoritario. Lo encabezaba Julián Segundo de Agüero y formaban parte de él, además del poeta Juan Cruz Varela, Esteban de Luca, Manuel Moreno, Antonio Sáenz, Juan Crisóstomo Lafinur, Diego Alcorta, Cosme Argerich, todos miembros de la Sociedad Literaria, cuyo pensamiento expresaron dos periódicos,
El Argos
y
La Abeja Argentina
. En el interior del país repercutía débilmente esta acción y Rivadavia quiso que en el Colegio de la Unión se recibieran estudiantes de las provincias, porque aspiraba a que se difundieran en ellas las reformas que se introducían en la de Buenos Aires. Pero los caracteres del interior del país diferían de los que predominaban en ella. Buenos Aires pasaba ya de los 55.000 habitantes y estaba en permanente contacto con Europa a través de su puerto. Las provincias del interior, en cambio, sólo contaban con unas pocas ciudades importantes y era escasa en ellas esa burguesía que buscaba ilustrarse y prosperar al margen de la fundamental actividad agropecuaria en la que se reclutaban las minorías locales. Un poeta como Varela, henchido de entusiasmo progresista, filósofos como Agüero o Lafinur, formados en las corrientes del sensualismo y de la ideología, hallaban ambiente favorable en la pequeña ciudad cosmopolita que comenzaba a abandonar los techos de tejas y veía aparecer las construcciones de dos pisos. Pero el ambiente de las ciudades provincianas, y más aún el de las zonas rurales, se resistía a toda innovación y transformaba en un propósito activo la defensa y la conservación de su idiosincrasia colonial. Para oponerse a Rivadavia, Juan Facundo Quiroga izaba en La Rioja una bandera negra, cuya inscripción decía «Religión o muerte». Con todo, la idea de la incuestionable existencia de una comunidad nacional por encima de las divergencias provincianas se manifestó vigorosamente y así pudieron prosperar las gestiones para reunir un congreso nacional en Buenos Aires.
Entre tanto, San Martín había completado su obra. Asegurada la independencia de Chile, había dedicado sus esfuerzos a la preparación de una fuerza expedicionaria argentino-chilena destinada a aniquilar a los realistas en su baluarte peruano. En 1820 embarcó un ejército disciplinado y eficaz a bordo de una flota cuyo mando había asumido el almirante Cochrane, dirigiéndose hacia las costas del Perú. Mientras Arenales ocupaba las regiones montañosas, San Martín se dirigió hacia Lima, donde entró en julio de 1821. Poco después proclamó allí la independencia del Perú y San Martín fue declarado su Protector Quedaban todavía algunos focos realistas en el continente y los dos grandes jefes americanos, Bolívar y San Martín, se reunieron en Guayaquil, en julio de 1822, para acordar un plan de acción que acabara con la dominación española en América. Falto de recursos militares y de un Estado argentino que lo respaldara, San Martín cedió a Bolívar la dirección de la última campaña que remataría la obra de los dos libertadores.
Mientras proseguía la acción de Bolívar, se procuraba constituir el congreso nacional que debía reunirse en Córdoba; fracasados los primeros intentos, se decidió realizarlo en Buenos Aires y, finalmente, se inauguraron sus sesiones el 16 de diciembre de 1824, poco antes de que llegara la noticia de la victoria que el general Sucre había obtenido en Ayacucho, que ponía fin a la dominación española en América.
Gobernaba ya la provincia de Buenos Aires el general Las Heras, que había sucedido el 9 de mayo de 1824 a Martín Rodríguez, y que mantenía las líneas generales de la política de su antecesor, uno de cuyos rasgos sobresalientes había sido evitar las suspicacias de las demás provincias con respecto a las ambiciones de hegemonía que tanto temían estas últimas. El problema candente era hallar la fórmula para reconstituir la nación, y el conflicto latente con el Brasil tornaba más urgente hallarla para poder oponer un frente unido a la esperada ofensiva del emperador brasileño.
Esa preocupación inspiró la Ley Fundamental sancionada el 23 de enero de 1825. Establecía la voluntad unánime de mantener unidas a las provincias argentinas y asegurar su independencia, afirmando al mismo tiempo el principio de las autonomías provinciales. El Congreso se declaraba constituyente, pero la constitución que dictara sólo sería válida cuando hubiera sido aprobada por todas las provincias. Y mientras se creaba un gobierno nacional se encomendaba al de la provincia de Buenos Aires las funciones de tal.
Cuando el Congreso de La Florida declaró la anexión de la Banda Oriental a las Provincias Unidas, la tensión con el Brasil aumentó y el Congreso reunido en Buenos Aires decidió por su parte la formación de un ejército nacional que estaría a las órdenes del gobernador de la provincia de Buenos Aires. Pero en diciembre de 1825, el Brasil declaró la guerra y las cosas se precipitaron. El 6 de febrero de 1826 el Congreso sancionó una ley creando un poder ejecutivo nacional a cargo de un magistrado que llevaría el título de Presidente de las Provincias Unidas del Río de la Plata; al día siguiente fue elegido para el cargo Bernardino Rivadavia.
Agüero en la cartera de Gobierno, del Carril en la de Hacienda, Alvear en la de Guerra y de la Cruz en la de Relaciones Exteriores constituyeron su gabinete. El presidente Rivadavia afrontó enseguida el más grave y antiguo de los problemas políticos del país y solicitó en un mensaje al Congreso que se declarara capital de la República a la ciudad de Buenos Aires. El proyecto suscitó largas y apasionadas discusiones, pero fue aprobado el 4 de marzo. La provincia de Buenos Aires se vio privada de la ciudad que había sido su centro tradicional desde su misma fundación y en diversos círculos se advirtieron enconadas reacciones. El gobernador Las Heras renunció y se polarizaron contra Rivadavia no sólo los sectores tradicionalistas sino también el sector de los ganaderos que, como Juan Manuel de Rosas, comenzaban a definir su política alrededor de la idea de que la ciudad —y el puerto— de Buenos Aires debía servir a los intereses provinciales y no a los del país.
Mientras procuraba proyectar hacia toda la nación la política civilizadora que había desarrollado como ministro en la provincia de Buenos Aires, Rivadavia se dedicó principalmente a la organización de la guerra contra el Brasil. Bloqueado el puerto de Buenos Aires por la flota brasileña, la situación económica se había hecho angustiosa. Pero en marzo de 1826, con unos pocos barcos, el almirante Brown obligó a los sitiadores a abandonar Martín García; en junio los derrotó en Los Pozos y poco después otra vez frente a Quilmes. Entre tanto, el ejército del general Alvear cruzo el Río de la Plata, despejó de enemigos la Banda Oriental e invadió el Estado de Río Grande.
La administración de Rivadavia permitió acrecentar el esfuerzo militar. En febrero de 1827 los argentinos obtuvieron dos victorias decisivas. Brown derrotó a la flota brasileña en Juncal y Alvear venció al ejército en Ituzaingó. El
Canto lírico
de Juan Cruz Varela revelaba el orgullo colectivo, y acaso en particular el de los rivadavianos que juzgaban hijo de sus ideas y de su esfuerzo al triunfo militar:
Hija de la Victoria,
ya de lejos os saluda la paz,
y a los reflejos de su lumbre divina,
triunfante, y de ambiciones respetada,
libre, rica, tranquila, organizada,
ya brilla la República Argentina.
Pero el entusiasmo duró poco. Tras la victoria de Ituzaingó Rivadavia entabló negociaciones diplomáticas con el Brasil en términos que parecieron inadecuados a la posición de las fuerzas vencedoras. Más preocupado, sin duda, por la situación interna del país que por la suerte de su política exterior, Rivadavia creyó que necesitaba la paz a cualquier precio. En diciembre de 1826 el Congreso había concluido el proyecto de constitución, cuyos términos repetían, apenas moderado, el esquema centralista de la carta de 1819. Nada habían valido las sensatas palabras de Manuel Dorrego, federalista doctrinario, que constituían un llamado a la realidad. Cuando, poco después, el proyecto fue sometido a consulta, las provincias comenzaron a manifestar su disconformidad, y sólo la aprobaron algunas, contra las que se lanzaron las demás. Quiroga, gobernador de La Rioja y paladín del federalismo, se enfrentó con Tucumán, cuyo gobernador, Lamadrid, defendía la carta unitaria y amenazaba con extender su autoridad por Catamarca, Salta, Jujuy y todo el Cuyo. Lamadrid cayó derrotado en El Tala en octubre de 1826 y Quiroga aglutinó el centro y el norte del país. La guerra civil recomenzaba, los delegados del Congreso no conseguían convencer a los jefes federales de la necesidad de la constitución y el gobierno de Rivadavia se vio amenazado. Necesitaba la paz a cualquier precio y equivocó el camino para lograrla, ofreciendo al Brasil por intermedio del embajador Manuel José García la posibilidad de crear un Estado independiente en la Banda Oriental.
La noticia de la convención firmada en Río de Janeiro por García, que se extralimitó en sus atribuciones y reconoció los derechos brasileños a los territorios disputados, polarizó la hostilidad contra Rivadavia, porque el tratado pareció injustificable frente a las victorias de las fuerzas argentinas. Rivadavia comprendió la debilidad de su posición y presentó su renuncia en junio de 1828 en un documento memorable. El Congreso la aceptó y la experiencia rivadaviana de reunificación nacional quedó concluida en medio de la incertidumbre general.
La provincia de Buenos Aires eligió entonces gobernador a Dorrego, a quien apoyaba en nombre de los estancieros de la provincia Juan Manuel de Rosas, sostenido por la de sus «colorados del Monte». Fue el suyo un gobierno moderado y eficaz; pero las pasiones estaban desencadenadas ante el afianzamiento de la autoridad de Quiroga en el interior del país, los unitarios resolvieron dar otra vez la batalla. La ocasión era propicia. Dorrego firmó en agosto de 1828 la paz con el Brasil reconociendo la independencia de la Banda Oriental —tal como lo deseaba Inglaterra y lo admitía el Emperador— y los ejércitos argentinos comenzaron a regresar. Al mando de su división, Juan Lavalle hizo su entrada en Buenos Aires y poco después, el 1° de diciembre, se sublevó contra Dorrego, lo persiguió con sus tropas y lo fusiló Navarro el 13 de diciembre de 1828.
El conflicto se generalizó con mayor violencia. Rosas y López empezaron a operar contra Lavalle, que se hizo cargo del gobierno de Buenos Aires, y poco después quedaron delineados los frentes en que se oponían los unitarios y los federales. Lavalle sostendría la lucha en Buenos Aires mientras José María Paz, que acababa de llegar con sus tropas del Brasil, la empeñaría en el interior para contener la creciente influencia de Quiroga. Pero Lavalle afrontaba una lucha interna en su provincia, cuyo interior le resistía aglutinado por Rosas, de modo que sus recursos se limitaban a los que le ofrecía la ciudad y no tardó en ser vencido en abril de 1829. Paz, en cambios logró derrotar en esos mismos días a Bustos y se adueñó de la provincia de Córdoba. Dos meses después, cuando Lavalle y Rosas llegaban a un acuerdo en Cañuelas, Paz venció en La Tablada a Quiroga fortaleciendo las esperanzas de los unitarios que, sin embargo, no pudieron evitar la elección de Rosas como gobernador de Buenos Aires en diciembre de 1829. Quiroga, entre tanto, había logrado hacerse fuerte en las provincias de Cuyo y Paz buscó una definición: en Oncativo volvió a vencer al «Tigre de los Llanos» en febrero de 1830 y poco después removió los gobiernos federales del interior; y con los que estableció en su lugar constituyó la Liga del Interior para hacer frente a los federales que predominaban en el litoral. El 31 de agosto quedó constituida la Liga, y el 4 de enero de 1831 respondieron las provincias litorales con la firma del Pacto Federal. Eran dos organizaciones políticas frente a frente, casi dos naciones.
El equilibrio de las fuerzas fue visible y no se ocultaba su significado. Era el interior del país que aspiraba no sólo a un régimen de unidad, sino también a un sistema político en el que las regiones menos favorecidas por la naturaleza compartieran las ventajas de que gozaban las más privilegiadas; y frente al interior, estaban las provincias litorales que defendían su autonomía para asegurar sus privilegios y defender sus intereses. Un suceso fortuito postergó este enfrentamiento radical: el 10 de marzo de 1831 una partida de soldados de Estanislao López consiguió bolear el caballo del general Paz y lo hizo prisionero. La Liga del Interior, que era su obra política pero que carecía todavía de madurez, cedió ante la presión de las oligarquías provinciales, deseosas de asegurar su predominio local y ajenas a la necesidad de adoptar una clara política para la región mediterránea. Una vez más, el predominio económico y político de las provincias litorales quedó consolidado, y el ajuste del equilibrio nacional indefinidamente postergado.
Esas oligarquías provinciales se componían de hombres comprometidos con la riqueza fundamental de sus provincias, estancieros en su mayoría, que vigilaban sus fortunas y las acrecían, con las de sus amigos, al calor del poder político. Y aunque sometían a duro trabajo a un proletariado en el que predominaban criollos, mestizos e indios, manifestaban cierta vaga vocación democrática en la medida en que expresaban el inequívoco sentimiento popular de las masas rurales, amantes de la elemental libertad a que las acostumbraba el campo sin fronteras y el ejercicio de un pastoreo que estimulaba el nomadismo. Pero era una concepción paternalista de la vida social que contradecía la necesidad de organización que el país percibía como impostergable.